自由開講》缺老師，究竟該找誰？—從鄭英耀「地方責任」爭議，看中央與地方的教育權責

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開學第一天，全台仍有部分學校找不到代理教師。教育部長鄭英耀面對媒體詢問表示：「聘老師是各縣市政府的責任。」一句話立即引發批評，甚至有人改寫王陽明〈睡起偶成〉諷刺：「教部耳盡聾，日暮猶不醒。任他高樓撞曉鐘，我自昏睡正懵懵。」詩很尖銳，讀來也痛快。然而，教育問題如果最後只剩下一首罵部長的詩，真正需要檢討的制度問題反而可能被政治口水淹沒。我曾擔任學校校長，長期接觸教師員額及地方教育行政。 從實務來看，鄭英耀這句話確實說得太簡短，容易讓人感覺教育部在「甩鍋」；但就現行教育行政體制而言，「教師聘任是地方政府的責任」，基本上並沒有說錯 。真正需要釐清的是：教育部、國教署與地方政府，各自應該負什麼責任？

教育部長鄭英耀面對媒體詢問表示：「聘老師是各縣市政府的責任。」一句話立即引發批評。（資料照） 一、國民教育本來就是中央與地方分權

台灣國民教育的治理，從來不是所有事情都由教育部決定。 教育部負責全國教育制度、法令、政策、經費與師資培育；國民及學前教育署負責高中以下教育政策的執行、督導、協調與協助；至於國中小實際需要多少教師、開多少正式缺、多少員額需要控留，以及教師甄選與代理教師招聘，主要執行者則是地方政府與所屬學校 。這樣的制度有其學理，也有實務上的必要。台北、新竹、彰化、雲林、澎湖的人口結構不同，都會區與偏鄉學校面對的問題更不相同。哪一所學校明年可能減班？哪個鄉鎮學生持續減少？哪些學校可能整併？最清楚這些事情的，本來就是地方政府。如果連某一所國小退休一名教師，要不要補正式缺，都要由教育部長從台北決定，反而違背地方教育治理的基本精神。

二、有教師缺額，不代表全部都要聘正式教師

115學年度國中小代理教師缺額較高縣市。（本報製表） 這次「教師荒」爭議中，有一件事情很少被說清楚：學校出現教師缺額，地方政府並不一定立即招聘正式教師。以我熟悉的彰化教育現場為例，長年都會控管一定數量的正式教師缺額，再以代理、代課教師補充。原因很現實，就是少子化。正式教師一旦聘任，就是長期的人事責任。 今天如果把所有缺額全部補成正式教師，三、五年後學生減少、班級縮減，甚至學校整併，就可能產生大量超額教師。超額教師必須介聘到其他學校；當各地都在減班時，這又會成為另一個棘手問題。 因此，地方政府保留一定比例正式缺額，以代理教師維持人事彈性，是長期存在的員額管理方式，現行制度也容許一定比例的控留。真正應該討論的是：「控留多少才合理？」控留太多，代理教師比例過高，教師工作不穩定，也可能影響教育品質；完全不控留，又可能在少子化下製造未來的超額教師問題。這需要專業判斷，很難用一句「有缺為什麼不補人？」回答。

三、99.58％不是滿分，也不能因此說教育全面崩潰

教育部公布，全國公立國中小仍有614名代理教師待聘，以全國14萬多名教師規模計算，師資整備完成率約99.58%。教育部當然不能拿99.58%掩蓋第一線的困難。因為剩下的0.42%，如果集中在某一所偏鄉學校、特殊教育班，或者某個長期缺乏師資的科目，對那所學校而言，就是每天必須面對的百分之百問題。 然而，全國師資整備已達99%以上，也不宜因此形容整個國民教育已經到了「無師可用」的程度。 現在更重要的是把剩餘缺額逐一分析：在哪些縣市？哪些科別？都市或偏鄉？正式缺或代理缺？已經招聘幾次？為什麼沒有人來？把問題分析清楚，才能找到解決方法。

教育部公布，全國公立國中小仍有614名代理教師待聘，以全國14萬多名教師規模計算，師資整備完成率約99.58%。（資料照） 教育部長當然應該接受監督與批評，但台灣教育是一個數十年形成的龐大體系。師資培育、教師待遇、代理制度、教師員額、管教權、校事會議、行政負擔及校園事件處理，每一項背後都有法律、預算與行政程序 。一位部長可以立即要求國教署盤點問題、召集地方政府、提出改革方向；但是很難今天下令，明天全台灣學校就完全改變。因此，沒有立即做到，就以「耳盡聾」、「昏睡正懵懵」形容，作為政治諷刺可以理解，作為政策判斷則稍嫌急了一些。真正應該考核的是：半年後做了什麼？一年後改了什麼？教師行政負擔有沒有下降？教育環境有沒有改善？願意進入教育現場的人有沒有增加？這才是對一位教育部長公平而嚴格的檢驗。

五、張麗善做了近八年縣長，也該回答自己的問題

比較讓我不解的，反而是雲林縣長張麗善的回應。她說現在「老師尊嚴蕩然無存」，教育部應該承擔找回教師尊嚴與教育熱情的責任。找回教師尊嚴，我完全贊成。問題在於，這是誰的責任？張麗善從2018年底擔任雲林縣長至今，已接近完整八年。八年並不短，足以建立一套地方教育政策，也足以改善教師工作環境。值得肯定的是， 雲林縣曾推動代理教師全年聘期，改善代理教師待遇。這件事情反而證明：地方政府手上本來就握有改善教師工作環境的政策工具。 既然如此，今天雲林仍有數十名代理教師缺額，做了近八年的縣長更應該回答：雲林為什麼找不到這些老師？是偏鄉交通與住宿問題？待遇問題？代理教師比例？行政負擔？教師管教壓力？還是部分科目長期缺乏師資？屬於中央制度的問題，就具體要求教育部修改；屬於地方權責的，就應由縣政府自己改革。 地方首長一方面掌握教師員額、學校管理與地方教育資源，另一方面又將「老師尊嚴蕩然無存」的責任指向教育部，這樣的說法並不完整。 尤其已經執政近八年的地方首長，更應該拿出自己的教育成績單，說明八年來做了什麼，還有哪些沒有做好。

六、師資培育政策的歷史責任，可以另外檢討

開學日仍有部分學校找不到老師，雲林縣長張麗善要教育部找回教師尊嚴與教育熱情，縣市政府也會全力配合及支持。（資料照） 當然，今天的教師荒還有更深層的問題。過去師資培育政策是否失衡？師培多元化之後的供需預估是否準確？少子化年代曾經出現大量流浪教師，如今為什麼部分地區又開始找不到老師？ 代理教師制度長期化，是否降低年輕人投入教育工作的意願？這些都值得教育部深入檢討。但這屬於另一個層次的問題，不能和「今年某縣市某所學校代理教師還沒找到」全部混在一起。短期的教師招聘、中期的員額配置、長期的師資培育，原本就是三個不同層次的政策問題。 把它們全部歸責於一位部長，或者全部歸責於某個地方政府，都無助於解決問題。

七、中央不能甩鍋，地方也不能把鍋送到台北

這場爭議真正值得我們記取的是：教育治理最怕權責不清，出了問題之後彼此指責。教師聘任的直接行政責任在地方政府與學校；國教署負責督導、協調與協助；教育部則對全國師資培育、教師制度、法規與整體教育環境負政策責任。三者都有責任，只是責任不同。因此， 鄭英耀說「教師聘任是地方政府責任」，最好把後半句補上：「中央仍然負有制度改革、督導與協助地方的責任。」張麗善要求教育部「找回教師尊嚴」，也應該補上一句：「做了近八年的地方政府，我們自己還有哪些責任沒有做好？」與其中央、地方隔空互相指責，不如教育部、國教署與各縣市教育局處一起把仍未補足的教師缺額攤在桌上 ，一個縣市、一個科別、一所學校地找出原因。教育問題需要監督，也需要對制度有基本理解。 中央負起中央的責任，國教署做好督導協調，地方政府扛起地方治理的責任。 權力在哪裡，責任就應該跟到哪裡。這才是面對教師荒，比「誰在昏睡」更值得追問的問題。

中小學8月31日開學，全台仍有許多縣市代理教師缺額，教育部表示會協助持續招聘師資。（資料照） （作者為退休校長；台灣基督長老教會二水教會長老）

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