自由開講》台灣山川治理的迷思：一滴水 究竟誰負責？

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日前尼泊爾喜馬拉雅山區洪災，大量洪水與土砂沿河谷急遽下沖，造成嚴重災情，再次提醒我們：山區災害從來不只是崩塌地點的問題。從山頭崩落的土砂，會隨溪流一路進入中下游，甚至影響河口；洪水退了，留在河道裡的土砂，還可能成為下一場豪雨的災害來源。這對同樣山高水急、地震與颱風頻繁的台灣，尤其值得省思。 台灣每年投入極為龐大經費整治山坡、野溪與河川，但每逢重大災害，仍經常陷入「上游做上游、中游管中游、下游顧下游」的困境。問題恐怕不只是工程做得夠不夠，而是我們有沒有一套真正完整的山川治理思維。

尼泊爾喜馬拉雅山區洪災，再次提醒我們，從山頭崩落的土砂，會隨溪流一路進入中下游。圖為尼泊爾。（歐新社檔案照）

一滴雨水從最高山頭落下，匯成山溝、溪流、進入河川，最後流向大海，自然界的運作原本是一體的；但進入行政體系卻變得極其複雜。從山頭到海口，可能先後涉及原民會、國家公園、林業保育署、農村水保署、水利署河川分署及港務等機關；地方政府又有農業、水利、工務、環保、原民等局處，甚至鄉鎮市公所。於是形成台灣山川治理最根本的矛盾：水是一體流動的，砂是連續移動的，政府卻是分段治理的。

一場豪雨造成山區崩塌，土砂從野溪進入河川，再往下游及河口移動，在自然界是一個連續過程，行政上卻可能被切割成多個機關權責。每個單位都有法令、預算與專業，也都能說自己依法行政；然而真正的問題是：誰在看整條河川？又由誰對最後結果負責？專業分工原本沒有錯，但分工若缺乏統整，最後就可能變成分割。更現實的是，山川治理還受到政治因素牽動。中央施政有執政成敗考量，立委關心選區建設，地方議員與鄉鎮市長則必須回應地方選民。 當各自從政治利益與選票最大化出發，整體流域治理很容易被切割成一項項地方工程。上游要求攔砂，中游要求疏濬，下游要求築堤；地方希望增加建設，環保團體重視生態，居民又期待土地利用不受限制。最後決策往往不是從整條流域找出最佳方案，而成為各方退讓後的「妥協方案」。 妥協或許暫時解決政治問題，卻未必真正解決山川問題。尤其重大地震、堰塞湖或極端豪雨後，整條河川可能進入長期水砂失衡。如果仍任由各機關依行政疆界各做各的，上游不知道多少砂會進入中游，中游不知道多少會到下游，治理自然永遠追在災害後面。

台灣需要建立真正具有統合能力的全流域治理機制。圖為花蓮馬太鞍溪堰塞湖潰決。（資料照）

因此，台灣需要的未必是再增加一個機關，而是建立真正具有統合能力的全流域治理機制，朝向「一個流域、一套資料、一套水砂帳、一個風險模型、一個整體治理計畫」，做到計畫統整、專業分工、責任明確。台灣並不缺專業人才，也不缺管理機關，真正缺少的，是有人負責看整條河川。山川不認識中央與地方，也不知道哪裡是林班地、原住民族土地、國家公園或河川治理線。 一滴水從山頂流到出海口，不會因主管機關改變就停止流動。自然既然是一體的，治理就不能永遠是破碎的。唯有從「這是誰的權責」提升到「誰對整體結果負責」，台灣才可能真正建立從山頂到海口的治理能力。

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