交流站：跨境烟霾为何难以根除

近日观看《联合早报》播客《从餐桌到天空：印尼粮食自足的环境代价》，谈及印尼追求粮食自足背后的环境代价，以及这些代价如何引发最近新加坡最热议的话题之一——烟霾。

对于不少新加坡人而言，烟霾并不是陌生的记忆。2013年，新加坡三小时空气污染指数（PSI）一度突破400；2015年，严重烟霾甚至迫使中小学停课。然而过去几年，当天空重新变蓝，烟霾也逐渐淡出我们的公共讨论。直到近日空气质量再次恶化，熟悉的烟味重现，人们才重新问起：烟霾怎么又来了？问题或许恰恰在这个“又”字。

首先，蓝天不等于问题消失。东南亚烟霾有一个特殊之处：新加坡人对于问题严重程度的感受，很大程度取决于风往哪里吹。以2013年的严重烟霾为例，当时苏门答腊火点产生的烟雾随着西南季候风吹向新加坡，PSI迅速攀升；随后风向改变，新加坡的空气质量明显改善。换句话说，天空重新变蓝，并不一定意味着另一端的火已经熄灭，更不代表造成火灾的土地利用和管理问题已经解决。

这也解释了为什么烟霾容易形成一种奇特的公共记忆循环：火烧起来，PSI上升，社会开始关注；雨来了，风向变了，烟霾散去，讨论也随之结束。几年之后，同样的问题再次出现，我们又重新问一次“为什么”。

1997年至1998年的严重烟霾危机后，亚细安开始加强区域合作，并在2002年签署《亚细安跨境烟霾污染协定》。如今，亚细安也推出多项相关计划，目标是在2030年实现一个没有跨境烟霾的亚细安。近30年来，从卫星监测、热点预警，到泥炭地保护和跨国协调，区域治理能力实际上已经比过去成熟许多。因此，今天若简单把烟霾归咎于“亚细安什么都没做”，并不公平。真正值得追问的是：为什么制度越来越完整，烟霾却仍然周期性回来？

烟能越境，治理却有国界。苏门答腊或加里曼丹的一场火，只要碰上适合的风向，几个小时后就可来到新加坡和马来西亚。然而，负责土地规划、调查火点、追究责任和执行法律的政府机构，却受到国界和司法管辖权限制。新加坡其实早在2014年通过《跨境烟霾污染法令》，允许对在境外造成或促成新加坡烟霾污染的企业追究责任，最高累计罚款可达200万元。然而，法律能够跨越国界，执法能力却未必能够。一场森林火灾背后，可能牵涉地主、农民、承包商、种植园企业乃至复杂的供应链。要证明离新加坡数百甚至数千公里之外的一场火是谁造成的，又如何与新加坡的空气污染建立法律上的因果关系，并不是一件容易的事。